Open standaarden en opensourcesoftware bij de rijksoverheid

Wat de mogelijkheden om over te stappen op open varianten betreft concluderen wij dat die afhangen van de te bereiken organisatiedoelen. Pas als die doelen zijn vertaald in een informatiestrategie en een ICT-strategie zijn keuzes op het terrein van standaarden en software – en de afweging gesloten versus open – aan de orde.

Over het vervangingspotentieel concluderen wij dat niet op voorhand aan te geven is welk deel van de software van ministeries ‘open’ gemaakt kan worden. Het softwarelandschap van een ministerie bestaat uit een complex geheel met een groot aantal onderdelen, die via veel verschillende standaarden met elkaar en met de buitenwereld gegevens uitwisselen. Bovendien ontwikkelt de softwarewereld zich snel en ontstaan er continu nieuwe versies en applicaties, open en gesloten en alles daartussen. De overgang van ‘gesloten’ naar ‘open’ zal dan ook niet op een bepaald moment afgerond zijn. We zien overigens dat ministeries tegenwoordig al veel gebruikmaken van opensourcesoftware.

Softwarekosten zijn niet rechtstreeks af te leiden uit de administraties van ministeries. Uit opgaven van de ministeries, deels op basis van schattingen, hebben wij wel een indicatief beeld kunnen vormen van de kosten in 2009. De totale ICT-kosten van ministeries (alle hardware en alle software samen) bedroegen volgens opgave ongeveer € 2,1 miljard. Hiervan bestond ongeveer € 88 miljoen (ongeveer 4%) uit licentiekosten en ongeveer € 170 miljoen (ongeveer 8%) uit onderhoudskosten voor die software waarvoor een open alternatief bestaat.
Eventuele besparingen op de softwarekosten van de ministeries kunnen alleen worden berekend door per concrete situatie kosten-batenanalyses te maken. In die kosten-batenanalyses moeten naast de aanschafkosten (waaronder licentiekosten) ook de kosten voor implementatie, exploitatie (waaronder beheer) en onderhoud meegewogen worden.

Wat de voor- en nadelen, kansen en risico’s van de introductie van open technologie betreft concluderen wij dat er vele te noemen zijn, maar dat ze niet algemeen geldig zijn. De vraag of bepaalde voor- of nadelen en kansen of risico’s zich in een concrete situatie voordoen kan alleen worden beantwoord door onderzoek naar de omstandigheden in die concrete situatie en door specifiek marktonderzoek naar de voor die situatie beschikbare softwareproducten en diensten.

Wij bevelen aan geen al te hoge verwachtingen te hebben van de besparingsmogelijkheden door de inzet van open technologie en om vooral vanuit strategische doelen te denken. Het benaderen van ICT-vraagstukken puur vanuit de wens kosten te besparen vormt een te beperkt perspectief.

Wij bevelen aan een duidelijk onderscheid te maken tussen de beleidsdoelen voor een efficiëntere bedrijfsvoering van de ministeries (verantwoordelijkheid van de minister van BZK) en de beleidsdoelen voor ordening van de softwaremarkt (verantwoordelijkheid van de minister van EL&I ). Als hiervoor eenduidige en duidelijk van elkaar te onderscheiden doelen worden geformuleerd, kunnen de ministers het beleid vormgeven en zich erover verantwoorden.

In het proces van strategische besluitvorming dient de chief information officer (CIO) van het Rijk samen met de departementale CIO´s een sleutelrol te krijgen. Hij dient bevoegdheden te krijgen om een consistente ICT-aanpak bij ministeries te bevorderen, waarbij rekening wordt gehouden met departementspecifieke ICT-behoeften.

Wij bevelen de minister van BZK, die het ICT-beleid voor de rijksoverheid coördineert, aan na te gaan in hoeverre ministeries hun softwarekeuzes maken op basis van strategische doelstellingen en daar criteria voor te expliciteren die periodiek tegen het licht gehouden worden. Ook bevelen wij de minister aan ervoor te zorgen dat alle ministeries medio 2012 aan deze criteria voldoen en de Tweede Kamer regelmatig over de voortgang te informeren.

De minister van BZK heeft op 9 maart 2011 mede namens de minister van EL&I gereageerd op ons rapport. Hij stemt in met onze conclusies, met enkele kanttekeningen. Zo geeft hij onder meer aan dat alle ministeries sinds 2009 een informatiestrategie en een daaruit afgeleide ICT-strategie hebben. Ook merkt hij op dat het per organisatie wel degelijk mogelijk is om aan te geven welke gesloten toepassingen vervangen kunnen worden door open varianten.
Wat onze aanbevelingen betreft geeft de minister aan te zullen overleggen met de minister van EL&I over hoe de beleidsdoelen voor bedrijfsvoering en marktordening in de toekomst scherper onderscheiden kunnen worden. De minister schrijft ook dat de positie van de CIO Rijk en de departementale CIO’s onlangs versterkt is.

Standaarden zijn afspraken over de vorm waarin gegevens worden uitgewisseld. Enkele voorbeelden zijn afspraken over de betekenis van gegevens en afspraken over de wijze van transport van de gegevens. Naast standaarden die zijn vastgesteld door een leverancier en die uitsluitend mogen worden gebruikt met toestemming van de leverancier (gesloten standaarden) bestaan er ook open standaarden die iedereen vrijelijk mag gebruiken.

Opensourcesoftware zijn computerprogramma’s waarvan de gebruiker de broncode kan inzien en veranderen. Dit in tegenstelling tot gesloten (proprietary) software, waarbij de gebruiker niet het recht op inzage van de broncode heeft en voor aanpassingen van de software en koppelingen naar andere computerprogramma’s gebonden is aan de originele leverancier.

De Tweede Kamer vraagt zich af of de afbouw van gesloten standaarden en de introductie van opensourcesoftware bij de overheid mogelijkheden biedt voor betere marktwerking en voor kostenbesparingen. Ze heeft de Algemene Rekenkamer in mei 2010 verzocht na te gaan: 

• welke scenario’s bestaan voor minder gebruik van gesloten standaarden en de introductie van opensourcesoftware; 
• welk deel van de gesloten standaarden en software kan worden vervangen door open varianten; 
• wat de huidige ICT-kosten zijn, wat die kosten zijn na de introductie van open standaarden en opensourcesoftware en welke besparingen mogelijk zijn;
• op welke termijn de overgang van gesloten naar open vairanten gerealiseerd kan worden; 
• welke voor- en nadelen de Algemene Rekenkamer onderscheidt naast kostenoverwegingen en wat de voorwaarden zijn voor implementatie van open standaarden en opensourcesoftware.